2012.03.30. "Парламентская газета". Федерализм – это умение договариваться


Завтра исполняется 20 лет со дня подписания Федеративного договора о разграничении полномочий между органами власти в РФ. Именно этот исторический документ позволил не допустить вслед за развалом СССР распада России, уверен заместитель председателя Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Рамазан АБДУЛАТИПОВ­, возглавлявший тогда рабочую группу по подготовке Федеративного договора.

– Рамазан Гаджимурадович, чем была обусловлена необходимость принятия такого соглашения?

– В какой-то момент стало понятно, что союзный договор по сохранению СССР, разработанный под руководством Михаила Горбачёва, может не состояться. Союзный Центр начал заигрывать с российскими автономиями, и это в определённой степени угрожало целостности РСФСР. Вот тогда и возникла идея Федеративного договора, объявили конкурс на его разработку. Меня назначили руководителем рабочей группы, и включили в неё представителей разных регионов.

Всего было 34 варианта соглашения. В том числе предлагалось заново учредить Российское государство, иначе формировать органы власти. Но мы пришли к выводу, что берём на себя только один вопрос – разграничение полномочий. Поэтому мнение, что якобы появилась договорная Федерация, в корне неверно. В документе было чётко обозначено, какие из российских субъектов будут регулировать отношения с федеральным Центром не по договору, а на основе Конституции. То есть её базовое значение сохранялось.

Мы могли подписать Федеративный договор ещё в ноябре 1991 года, когда за одним столом Президиума Верховного Совета сидели руководители регионов, в том числе Татарстана и Чечни, которые тогда поддержали договор. Но 31 марта 1992 года они уже не стали его подписывать: Чечня фактически была захвачена сепаратистами, а Татар­стан ушёл в конфедеративный вариант Федеративного договора с ассоциированным членством в составе России.

В том, что наш договор вообще состоялся, – большая заслуга целого ряда людей, включая зам­председателя Верховного Совета Юрия Ярова. На последнем этапе начинание поддержал и глава Верховного Совета Руслан Хасбулатов. Благодаря общим усилиям документ определил федеративную природу нашего государства. Впоследствии раздел о разграничении полномочий вошёл в Конституцию, и Федеративный договор в ней упоминается.

– Какую роль в его принятии сыграл глава Татарстана Минтимер Шаймиев?

– Первоначально в конце ноября 1991 года он голосовал за подписание Федеративного договора. Против на тот момент высказался только Борис Ельцин, но это было связано лишь с тем, что тогда рассматривались и другие варианты документа. В том числе тот, что был реализован в Беловежской пуще. Для проекта, который планировался изначально, не хватило только поддержки Казахстана.

А Минтимер Шаймиев поступил как исключительно дальновидный политик. Дело в том, что с ноября 1991 до марта 1992 года внутри Татарстана усилилось давление различных сепаратистских сил. И Шаймиев понимал, что подписание любого договора о том, что Татарстан остаётся в составе России, в перспективе полностью вернёт республику в пространство Конституции. Так и получилось. В итоге был завизирован двусторонний договор. А в 1993 году Конституция включила всех в общее государство. Были оговорены отдельные полномочия, подписаны протоколы в отношении некоторых республик, краёв и областей.

Исходя из этого, некоторые делают ошибочный вывод, что благодаря Федеративному договору республики якобы оказались в выигрыше, а края и области «проиграли». Наоборот, документ сохранил полномочия, которыми в советское время наделяли автономные республики, и одновременно передал их краям и областям. Сегодня эти субъекты РФ имеют свой устав, флаг, герб, все атрибуты, которые есть у республик. Статья 5 Конституции объявила полное равноправие субъектов по отношению к федеральным органам власти.

– Как складывалась ситуация в Чечне на момент подписания Федеративного договора?

– В 1991 году глава Чечни Доку Завгаев проголосовал за подписание договора. Но потом к власти пришёл Джохар Дудаев, и в 1992 году этот вопрос отпал сам собой.

Помню, я получил от Дудаева документ с написанными его рукой одиннадцатью полномочиями, которые он делегирует федеральному Центру. Но в Москве требовали «всего и сразу»: признания Конституции и так далее. Если бы мы пошли по принципу разграничения полномочий, то, наверное, можно было бы избежать войны в Чечне, как мы избежали её в Татарстане. Нужно было брать то, что получалось на данном этапе. Но наш принцип революционный – «всё или ничего». А так государство не строится. Федерация – это умение договариваться.

Ещё Платон говорил, что государство страдает от чрезмерного единства. Казалось бы, звучит парадоксально. Но при этом Платон добавлял, что чрезмерное единство снижает потенциал многообразия. Не зря Председатель Правительства Владимир Путин в своей статье «Россия: национальный вопрос» чётко указывает формулу развития нашего государства как единство многообразия. Россия – это государство многонационального народа.

– Спустя 20 лет можно сказать, что Федеративный договор сыграл историческую роль и позволил сохранить целостность страны?

– Бесспорно, этот договор сделал то, что не смог сделать союзный. На том историческом этапе он сыграл роль документа, который собрал нас и не допустил распада России. Часто Ельцина обвиняют в том, что он развалил страну. Да, в развале СССР он сыграл огромную роль. Но никогда не работал на развал РСФСР и России.

Это достижение нашего народа, что разные части России сумели договориться друг с другом о том, что мы будем дальше жить вместе в одном государстве. Договор защищал права любого человека независимо от национальности и любого народа независимо от его численности. Огромную роль в этом сыграли не только республики, но и, в большей степени, края и области.

Федеративный договор заложил традиции федерализма. Конечно, в конце 90-х – начале 2000-х пришлось отказаться от некоторых норм федеративного устройства. Ситуация была крайне тяжёлой, и Владимир Путин пошёл на такие шаги, в частности на отмену выборов губернаторов, не от хорошей жизни. А сейчас, когда обстановка в стране стабилизировалась, мы возвращаемся к федерализму. Перспективы России – в его развитии как территориальной формы демо­кратии. У нашего комитета очень много планов по развитию Федерации и местного самоуправления – первичной ячейки федеративных государств, являющихся наиболее успешными странами современного мира.

– Как вы относитесь к тому, что сегодня Президент предлагает больше полномочий передавать регионам и муниципалитетам?

– Децентрализация и централизация полномочий – два рычага управления государством. И их надо применять в точном соответствии с интересами гражданина и местных сообществ. Мы можем пойти на децентрализацию полномочий, но если они не подкреплены финансовыми ресурсами, это будет пустой звук. Поэтому надо всё делать постепенно.

Максимально можно децентрализовать полномочия исполнительной власти. Но с законодательными функциями так же поступить нельзя, потому что надо сохранить государство, соблюсти права и свободы человека, следить за безопасностью и обороноспособностью страны – всё это обязан контролировать федеральный Центр. Но при этом ему не надо заниматься несвойственными задачами, всякой мелочовкой. Например, регистрировать автотранспорт, развивать детсады и школы – на местах виднее, как решить такие проблемы.

К сожалению, у нас гражданин мало приобщён к государственному управлению, не знает, какой уровень власти и за что отвечает перед ним как перед налогоплательщиком. И в этом плане правовое просвещение – один из важнейших факторов развития самого государства.

Парламентская газета. №12(2552) от 30.03.2012.

Беседовала Анна Ткач, фото: Владимир Афанасьев